Когда они пришли … Почему проверки Госгеонедра — не помеха для бизнеса

Для бізнесу, який задіяний у гірничій або нафтогазовій сферах, перевірка Держгеонадра щодо дотримання суб’єктом господарювання вимог законодавства у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр є особливою подією в житті, на яку чекають та до якої готуються.

Саме за результатами перевірки Держгеонадра надрокористувач може зазнати певних негативних наслідків, якщо будуть виявлені порушення в його діяльності. Для того щоб уникнути цього, варто розібратися в усіх нюансах проведення Держгеонадра перевірки надрокористувача та правильно підготуватися до неї.

Ключові питання:

  • Що собою являє перевірка Держгеонадра?
  • Які аспекти діяльності надрокористувача перевіряють Держгеонадра?
  • Якими правами наділена Держгеонадра?
  • Що потрібно знати про планові і позапланові перевірки?

Одним із основних завдань Держгеонадра є проведення планових та позапланових перевірок надрокористувачів, за результатами яких (у разі виявлення порушень вимог законодавства) складаються акти та видаються обов’язкові для виконання вказівки (приписи) про усунення виявлених недоліків і порушень вимог законодавства.

В цілому державний контроль і нагляд за веденням робіт по геологічному вивченню надр, їх використанням та охороною спрямовані на забезпечення додержання всіма державними органами, підприємствами, установами, організаціями та громадянами встановленого порядку користування надрами, виконання інших обов’язків щодо охорони надр, встановлених законодавством України.

Проте досить часто доводиться захищатися від неправомірних дій саме посадовців Держгеонадра, підтвердження яким можна знайти у численних судових рішеннях щодо оскарження тих чи інших висновків, прийнятих Держгеонадра за наслідками перевірок. Тому ще до початку перевірки Держгеонадра варто підготуватися та зустріти перевіряючих належним чином.

Слід звернути увагу, що нещодавно державою був запроваджений дуже корисний сервіс для суб’єктів господарювання – https://inspections.gov.ua. За його допомогою кожен може перевірити, коли відбудуться заплановані заходи державного нагляду (контролю), в тому числі з боку Держгеонадра, та вчасно підготуватися до них, так само як і перевірити результати таких заходів державного нагляду (контролю).

Що собою являє перевірка Держгеонадра та як правильно її пройти

Перш за все, варто звернути увагу, що перевірки Держгеонадра можуть бути плановими та позаплановими. Достеменно сказати, коли відбудуться позапланові перевірки Держгеонадра неможливо, оскільки вони проводяться через настання певних обставин, коли контролюючий орган має відповідно відреагувати. Тому торкнемося позапланових перевірок лише частково.

Основним видом перевірок Держгеонадра є саме планові перевірки

Планова перевірка – це завчасно запланований захід Держгеонадра, що здійснюється згідно з річним планом перевірок. В свою чергу, річний план перевірок – це документ, який містить перелік суб’єктів господарювання, яких має намір перевірити Держгеонадра у відповідному році.

Надрокористувачам важливо звернути увагу, що через тотальний карантин у країні планові заходи щодо проведення перевірок Держгеонадра не можуть відбутися, оскільки наразі діє заборона на проведення перевірок бізнесу під час карантину. Тому Держгеонадра вимушена коригувати свій річний план перевірок та приймати відповідні рішення щодо внесення змін до річного плану на 2020 рік.

Проте підприємствам не потрібно зволікати, адже тимчасова заборона на проведення перевірок діє лише до 30 червня 2020 року (якщо не відбудеться подовження карантинних заходів), а зважаючи на виключення, Держгеонадра може перевірити суб’єктів господарювання з високим ступенем ризику навіть під час карантину.

Нагадаємо, що Верховна Рада прийняла Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України, спрямованих на запобігання виникненню і поширенню коронавірусної хвороби (COVID-19)» від 17 березня 2020 року № 530-ІХ, відповідно до якого на період встановлення карантину або обмежувальних заходів, пов’язаних із поширенням коронавірусної хвороби (COVID-19), забороняється проведення органами державного нагляду (контролю) планових заходів із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності.

Згідно із постановою Кабінету Міністрів України від 11 березня 2020 року № 211 «Про запобігання поширенню на території України коронавірусу COVID-19» встановлено карантин на усій території України.

Таким чином, Держгеонадра не може проводити планові та позапланові заходи державного нагляду (контролю) у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.

Проте Верховна Рада прийняла також Закон України «Про внесення змін до Податкового кодексу України та інших законів України щодо підтримки платників податків на період здійснення заходів, спрямованих на запобігання виникнення і поширення коронавірусної хвороби (COVID-19)» від 17 березня 2020 року № 533-ІХ, згідно з яким тимчасово до 30 червня 2020 року забороняється проведення органами держаного нагляду (контролю) планових заходів із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, крім державного нагляду (контролю) за діяльністю суб’єктів господарювання, які відповідно до затверджених Кабінетом Міністрів України критеріїв оцінки ступеня ризику від провадження господарської діяльності віднесені до суб’єктів господарювання з високим ступенем ризику.

З урахуванням вимог антикоронавірусного законодавства Держгеонадра виключили з Річного плану на 2020 рік перевірки діяльності суб’єктів господарювання із середнім та незначним ступенем ризику від провадження господарської діяльності до 30 червня 2020 року.

Однак перевірки підприємств із високим ступенем ризику будуть здійснюватися у порядку, встановленому Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», тобто у загальному порядку.

На що також потрібно звернути увагу, так це на права та обов’язки Держгеонадра під час проведення перевірок, які визначені в різноманітних нормативно-правових актах, проте найбільш загальний їх опис можна віднайти в Кодексі України про надра.

Цим Кодексом визначено, що до компетенцій Держгеонадра входить виключно державний контроль за геологічним вивченням надр (державний геологічний контроль) та раціональним і ефективним використанням надр України.

Тому важливо не плутати компетенції Держгеонадра з іншими органами, які здійснюють державний гірничий нагляд (Держпраці) та екологічний контроль (Держекоінспекція).

Держгеонадра перевіряють наступні аспекти діяльності надрокористувача:

  • виконання вимог щодо охорони надр під час ведення робіт з їх вивчення;
  • виконання державних програм геологорозвідувальних робіт, геологічних завдань і замовлень;
  • обґрунтованість застосування методик і технологій, якість, комплексність, ефективність робіт з геологічного вивчення надр;
  • виконання рішень з питань методичного забезпечення робіт з геологічного вивчення та використання надр;
  • дотримання нормативів, стандартів та інших вимог щодо геологічного вивчення та використання надр, умов спеціальних дозволів на користування надрами та угод про умови користування надрами;
  • повноту вивчення геологічної будови надр, гірничо-технічних, інженерно-геологічних, геолого-екологічних та інших умов вивчення родовищ корисних копалин;
  • відповідність геологорозвідувальних робіт і наукових досліджень державним контрактам і замовленням, а також проектам щодо проведення таких робіт;
  • використання технічних засобів і методів ведення робіт з геологічного вивчення надр, які виключають невиправдані втрати корисних копалин і погіршення їх якості;
  • своєчасність та відповідність установленим вимогам введення в експлуатацію розвіданих родовищ корисних копалин;
  • дотримання під час дослідно-промислової експлуатації родовищ корисних копалин технологій, які забезпечують необхідне їх вивчення, не знижуючи при цьому промислову цінність;
  • збереження розвідувальних гірничих виробок і свердловин для розробки родовищ корисних копалин, збереження геологічної документації, зразків порід, дублікатів проб, які можуть бути використані при подальшому вивченні надр;
  • обґрунтованість напрямів пошукових, розвідувальних та інших робіт з геологічного вивчення надр;
  • своєчасність і правильність державної реєстрації робіт з геологічного вивчення і використання надр, наявність спеціальних дозволів на користування надрами і виконання передбачених ними умов;
  • повноту і вірогідність вихідних даних про кількість та якість запасів основних та спільнозалягаючих корисних копалин, компонентів, що містяться в них, а також надання підприємствами та організаціями звітних балансів запасів корисних копалин;
  • облік видобування нафти, газу та супутніх компонентів;
  • ведення пошуково-розвідувальних та інших робіт з геологічного вивчення підземних вод.

Держгеонадра в межах своєї компетенції забезпечує вирішення й інших питань щодо геологічного вивчення надр.

Держгеонадра наділена такими правами:

  • припиняти всі види робіт з геологічного вивчення надр, що проводяться з порушенням стандартів та правил і можуть спричинити псування родовищ, суттєве зниження ефективності робіт або призвести до значних збитків;
  • зупиняти діяльність підприємств і організацій, що займаються геологічним вивченням надр без спеціальних дозволів або з порушенням умов, передбачених цими дозволами;
  • давати обов’язкові для виконання вказівки (приписи) про усунення недоліків і порушень під час геологічного вивчення надр.

З метою систематизації наведених вище вимог та приведення їх до єдиного стандарту при проведенні Держгеонадра планових та позапланових перевірок Міністерством екології та природних ресурсів України було видано наказ № 229 від 26 червня 2019 року «Про затвердження Уніфікованої форми акта, що складається за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю) щодо додержання суб’єктом господарювання вимог законодавства у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр».

Зазначеною уніфікованою формою акта визначений перелік питань щодо проведення заходу державного нагляду (контролю) щодо додержання суб’єктом господарювання вимог законодавства у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.

В залежності від тієї діяльності, яку здійснює підприємство, перелік питань для перевірки може значно відрізнятися, наприклад, окремими блоками визначено переліки питань щодо:

  • видобування металевих руд, неметалевих корисних копалин, горючих твердих корисних копалин;
  • видобування підземних вод, лікувальних грязей, ропи та розсолів;
  • геологічне вивчення, в тому числі дослідно-промислова розробка, підземних вод, лікувальних грязей, ропи та розсолів;
  • видобування вуглеводнів;
  • будівництво та експлуатація підземних споруд, не пов’язаних із видобуванням корисних копалин, у тому числі споруд для підземного зберігання нафти, газу та інших речовин і матеріалів, захоронення шкідливих речовин і відходів виробництва, скидання стічних вод;
  • створення геологічних територій та об’єктів, що мають важливе наукове, культурне, санітарно-оздоровче значення (наукові полігони, геологічні заповідники, заказники, пам’ятки природи, лікувальні, оздоровчі заклади тощо);
  • геологічне вивчення, в тому числі дослідно-промислова розробка, металевих руд, неметалевих корисних копалин, горючих твердих корисних копалин;
  • геологічне вивчення, в тому числі дослідно-промислова розробка, вуглеводнів.

Кожна окрема форма з переліком питань для перевірки має свою специфіку, тому на це потрібно звертати увагу при підготовці до перевірки Держгеонадра та враховувати ті вимоги, які ставляться до конкретного виду діяльності.

Звертаємо увагу, що у разі додержання надрокористувачем тих вимог, які наявні в зазначених переліках, в тому числі щодо документації, надрокористувач зможе успішно пройти будь-який захід контролю з боку Держгеонадра.

Варто зауважити, що навіть під час карантину нове керівництво Держгеонадра не зволікає та намагається реформувати систему здійснення перевірок надрокористувачів, з метою чого було розроблено низку проектів змін до актів перевірок.

Проаналізувавши запропоновані Держгеонадра проекти змін, можна прийти до висновку, що нова влада дійсно намагається спростити як кількість питань, які ставляться на перевірку, так і кількість документів, які наразі перевіряються.

Як приклад можна навести висновок із оцінки впливу на довкілля (державну екологічну експертизу), що наразі перевіряється. У разі схвалення запропонованих змін Держгеонадра не буде більше перевіряти цей документ, як і багато чого іншого.

В цілому запропоновані зміни виглядають досить логічними та послідовними, адже зменшується тиск на бізнес, а вимоги до перевірок приводяться до вимог чинного законодавства.

Важливо! Коли безпосередньо розпочинається перевірка Держгеонадра, варто особливу увагу звертати на процедурні аспекти та дотримання посадовцями Держгеонадра Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», оскільки саме на цьому етапі надрокористувач може не допустити перевіряючих до перевірки та зафіксувати порушення з їхнього боку.

Що потрібно знати про планові перевірки

Як вже зазначалося, планові заходи здійснюються відповідно до річних планів перевірок. Плановим періодом вважається рік, який обчислюється з 1 січня по 31 грудня планового року.

Плани здійснення заходів державного нагляду (контролю) на наступний плановий період повинні містити дати початку кожного планового заходу державного нагляду (контролю) та строки їх здійснення.

Протягом планового періоду здійснення більш ніж одного планового заходу державного нагляду (контролю) щодо одного суб’єкта господарювання одним і тим самим органом державного нагляду (контролю) не допускається.

З урахуванням значення прийнятного ризику всі суб’єкти господарювання, що підлягають нагляду (контролю), належать до одного з трьох ступенів ризику: високий, середній або незначний.

Залежно від ступеня ризику органом державного нагляду (контролю) визначається періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю).

Залежно від ступеня ризику орган державного нагляду (контролю) визначає перелік питань для здійснення планових заходів (далі – перелік питань), що затверджується наказом такого органу.

Уніфіковані форми актів з переліком питань затверджуються органом державного нагляду (контролю) та оприлюднюються на його офіційному вебсайті протягом п’яти робочих днів з дня затвердження у порядку, визначеному законодавством.

Виключно в межах переліку питань орган державного нагляду (контролю), залежно від цілей заходу та ступеня ризику, визначає питання, щодо яких буде здійснюватися державний нагляд (контроль), та зазначає їх у направленні на перевірку.

Планові заходи державного нагляду (контролю) здійснюються органом державного нагляду (контролю) за діяльністю суб’єктів господарювання, яка віднесена:

  • до високого ступеня ризику – не частіше одного разу на два роки;
  • до середнього ступеня ризику – не частіше одного разу на три роки;
  • до незначного ступеня ризику – не частіше одного разу на п’ять років.

Органи державного нагляду (контролю) здійснюють планові заходи з державного нагляду (контролю) за умови письмового повідомлення суб’єкта господарювання про проведення планового заходу не пізніше ніж за десять днів до дня здійснення цього заходу.

Повідомлення повинно містити:

  • дату початку та дату закінчення здійснення планового заходу;
  • найменування юридичної особи або прізвище, ім’я та по-батькові фізичної особи – підприємця, щодо діяльності яких здійснюється захід;
  • найменування органу державного нагляду (контролю).

Повідомлення надсилається рекомендованим листом та/або за допомогою електронного зв’язку або вручається особисто під розписку керівнику чи уповноваженій особі суб’єкта господарювання – юридичної особи, її відокремленого підрозділу, фізичній особі – підприємцю або уповноваженій ним особі.

Суб’єкт господарювання має право не допускати посадову особу органу державного нагляду (контролю) до здійснення планового заходу в разі неодержання повідомлення про здійснення планового заходу.

Строк здійснення планового заходу не може перевищувати десяти робочих днів, а щодо суб’єктів мікро-, малого підприємництва – п’яти робочих днів. Продовження строку здійснення планового заходу не допускається.

Сумарна тривалість усіх планових заходів, що здійснюються органами державного нагляду (контролю) протягом календарного року щодо суб’єкта господарювання (комплексного планового заходу), не може перевищувати тридцяти робочих днів, а щодо суб’єктів мікро-, малого підприємництва – п’ятнадцяти робочих днів.

Що потрібно знати про позапланові перевірки

Підставою для здійснення позапланових заходів може бути:

  • подання суб’єктом господарювання письмової заяви до відповідного органу державного нагляду (контролю) про здійснення заходу державного нагляду (контролю) за його бажанням;
  • виявлення та підтвердження недостовірності даних, заявлених суб’єктом господарювання у документі обов’язкової звітності;
  • перевірка виконання суб’єктом господарювання приписів, розпоряджень або інших розпорядчих документів щодо усунення порушень вимог законодавства, виданих за результатами проведення попереднього заходу органом державного нагляду (контролю);
  • звернення фізичної особи (фізичних осіб) про порушення, що спричинило шкоду її (їхнім) правам, законним інтересам, життю чи здоров’ю, навколишньому природному середовищу чи безпеці держави.
  • неподання суб’єктом господарювання документів обов’язкової звітності за два звітні періоди підряд без поважних причин або без надання письмових пояснень про причини, що перешкоджали поданню таких документів;
  • доручення Прем’єр-міністра України про перевірку суб’єктів господарювання у відповідній сфері у зв’язку з виявленими системними порушеннями та/або настанням події, що має значний негативний вплив на права, законні інтереси, життя та здоров’я людини, захист навколишнього природного середовища та забезпечення безпеки держави;
  • настання аварії, смерті потерпілого внаслідок нещасного випадку або професійного захворювання, що було пов’язано з діяльністю суб’єкта господарювання.

Під час проведення позапланового заходу з’ясовуються лише ті питання, необхідність перевірки яких стала підставою для здійснення цього заходу, з обов’язковим зазначенням цих питань у посвідченні (направленні) на проведення заходу державного нагляду (контролю).

Повторне проведення позапланових заходів державного нагляду (контролю) за тим самим фактом (фактами), що був (були) підставою для проведеного позапланового заходу державного нагляду (контролю), забороняється.

Суб’єкти господарювання мають право не допускати посадових осіб територіального органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю), якщо вони не пред’явили документи, передбачені законом.

Крім того, суб’єкт господарювання повинен ознайомитися з підставою проведення позапланового заходу з наданням йому копії відповідного посвідчення (направлення) на проведення заходу державного нагляду (контролю).

Строк здійснення позапланового заходу не може перевищувати десяти робочих днів, а щодо суб’єктів малого підприємництва – двох робочих днів. Продовження строку здійснення позапланового заходу не допускається.

Для здійснення планового або позапланового заходу Держгеонадра приймає відповідне рішення, яке має містити найменування суб’єкта господарювання, щодо якого буде здійснюватися захід, та предмет перевірки.

На підставі такого рішення оформлюється посвідчення (направлення) на проведення заходу державного нагляду (контролю), яке підписується керівником або його заступником.

У посвідченні (направленні) на проведення заходу зазначаються:

  • найменування органу державного нагляду (контролю), що здійснює захід;
  • найменування суб’єкта господарювання та/або його відокремленого підрозділу або прізвище, ім’я та по батькові фізичної особи — підприємця, щодо діяльності яких здійснюється захід;
  • місцезнаходження суб’єкта господарювання та/або його відокремленого підрозділу, щодо діяльності яких здійснюється захід;
  • номер і дата наказу (рішення, розпорядження), на виконання якого здійснюється захід;
  • перелік посадових осіб, які беруть участь у здійсненні заходу, із зазначенням їх посади, прізвища, ім’я та по батькові;
  • дата початку та дата закінчення заходу;
  • тип заходу (плановий або позаплановий);
  • форма заходу (перевірка, ревізія, обстеження, огляд, інспектування тощо);
  • підстави для здійснення заходу;
  • предмет здійснення заходу;
  • інформація про здійснення попереднього заходу (тип заходу і строк його здійснення).

Посвідчення (направлення) є чинним лише протягом зазначеного у ньому строку здійснення заходу.

Важливо! Перед початком здійснення заходу посадові особи Держгеонадра зобов’язані пред’явити керівнику суб’єкта господарювання — юридичної особи, її відокремленого підрозділу або уповноваженій ним особі (фізичній особі – підприємцю або уповноваженій ним особі) посвідчення (направлення) та службове посвідчення, що засвідчує посадову особу органу державного нагляду (контролю), і надати суб’єкту господарювання копію посвідчення (направлення).

Посадова особа Держгеонадра без посвідчення (направлення) на здійснення заходу та службового посвідчення не має права здійснювати державний нагляд (контроль) суб’єкта господарювання.

Суб’єкт господарювання має право не допускати посадових осіб Держгеонадра до здійснення заходу, якщо вони не пред’явили зазначених документів.

За результатами здійснення планового або позапланового заходу посадова особа Держгеонадра складає акт, який повинен містити такі відомості:

  • дату складення акта;
  • тип заходу (плановий або позаплановий);
  • форма заходу (перевірка, ревізія, обстеження, огляд тощо);
  • предмет державного нагляду (контролю);
  • найменування органу державного нагляду (контролю), а також посаду, прізвище, ім’я та по-батькові посадової особи, яка здійснила захід;
  • найменування юридичної особи або прізвище, ім’я та по-батькові фізичної особи – підприємця, щодо діяльності яких здійснювався захід.

Посадова особа Держгеонадра зазначає в акті стан виконання вимог законодавства суб’єктом господарювання, а в разі невиконання – детальний опис виявленого порушення з посиланням на відповідну вимогу законодавства.

В останній день перевірки два примірники акта підписуються посадовими особами Держгеонадра, які здійснювали захід, та суб’єктом господарювання або уповноваженою ним особою, якщо інше не передбачено законом.

Якщо суб’єкт господарювання не погоджується з актом, він підписує акт із зауваженнями. Зауваження суб’єкта господарювання щодо здійснення державного нагляду (контролю) є невід’ємною частиною акта органу державного нагляду (контролю). У разі відмови суб’єкта господарювання підписати акт посадова особа Держгеонадра вносить до такого акта відповідний запис.

Один примірник акта вручається керівнику чи уповноваженій особі суб’єкта господарювання – юридичної особи, її відокремленого підрозділу, фізичній особі – підприємцю або уповноваженій ним особі в останній день заходу державного нагляду (контролю), а другий зберігається в Держгеонадра.

На підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, Держгеонадра за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду.

У разі необхідності вжиття інших заходів реагування Держгеонадра протягом п’яти робочих днів із дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу.

У разі виконання в повному обсязі та у встановлений строк припису, розпорядження, рішення, іншого розпорядчого документа про усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу нагляду (контролю), фінансові та адміністративні санкції, заходи реагування до суб’єкта господарювання, його посадових осіб не застосовуються.

Варто відзначити, що досить неоднозначною є судова практика з питань допуску/ недопуску посадових осіб контролюючих органів, зокрема Держгеонадра, до проведення перевірок.

До недавнього часу, аналізуючи практику Верховного Суду, можна було з впевненістю сказати, що якщо допуск контролюючого органу до перевірки відбувся, в подальшому предметом розгляду в суді може бути лише суть виявлених порушень. Тобто суб’єкт господарювання втрачав право оскаржити наказ щодо проведення перевірки, якщо допустив контролерів до перевірки.

Ця тенденція свого часу була сформована ще Верховним Судом України та підтримувалася діючим Верховним Судом (постанови від 20 лютого 2018 року у справі № 826/1205/16 та від 17 квітня 2018 року у справі № 826/12612/17).

Проте нещодавно Верховний Суд сформував нову правову позицію у своїй постанові від 21 лютого 2020 року по справі № 826/17123/18, відповідно до якої допуск контролюючого органу до перевірки не перешкоджає визнанню призначення та проведення такої перевірки незаконними.

Верховний Суд звернув увагу на таке: «Недопуск посадових осіб контролюючого органу до проведення перевірки є правом, а не обов`язком, а тому реалізація права на судовий захист своїх прав та інтересів не може перебувати у залежності від використання особою своїх прав на їх позасудовий захист».

Таким чином, наразі наявна можливість оскаржити підстави перевірки навіть після допуску контролерів, що значно зміцнює позиції бізнесу у цій сфері.

Висновок

Підсумовуючи, варто підкреслити, що у разі недодержання Держгеонадра вимог законодавства щодо проведення перевірки, надрокористувач може взагалі не допустити перевіряючих до перевірки.

В будь-якому разі надрокористувачі тепер мають широкі можливості оскаржити як саму перевірку, так і рішення, прийняті за наслідками перевірки, але лише у тому разі, якщо у діях Держгеонадра дійсно є порушення.